第９回「例戦後の世界と日本の安全保障」研究委員会から
ポスト冷戦のASEAN安全保障枠組みの前提
−フィリピンを巡る紛争を手がかりに−
「冷戦後の世界と日本の安全保障」第９回研究委員会において片山裕委員が掲題について報告した。以下は、その要旨を事務局にてまとめたものである。
ポスト冷戦期のASEAN外交と安全保障に関わる紛争の少なからざる部分が、フィリピンを巡って発生している。いくつか事例を挙げると、1994年にマニラでの東ティモール問題に関する国際会議を巡るインドネシア政府との摩擦があった。1995年には中国軍によるミスチーフの占拠事件、シンガポールでのフィリピン人メイド処刑事件、ミンダナオにおけるイスラム過激派のテロ活動などが目に付く。こうした紛争の発生と、それに対するフィリピンを含めた関係各国のアプローチの仕方に、ASEANの現在と将来を考える上でのヒントがある。
東ティモール問題を巡っての国際会議紛争は、国際世論がかなり重要なファクターとして介入し、従来のようなASEAN首脳外交型の紛争処理が難しくなってきた象徴ではないだろうか。また、フィリピン人メイドの処刑問題は、自然発生的に紛争が起きていて、しかも、かなりのナショナリズムが動員されるという結果
になっている。これも新しいタイプの紛争であろう。ミスチーフ環礁占拠問題は、ポスト冷戦期のASEANの安全保障の最大の問題が依然として中国問題であることを改めて教えた。さらに、ミンダナオにおけるイスラム過激派のテロ行為とそれに伴う治安の悪化は、近年東南アジア地域全体に浸透しつつあるイスラム的な生活様式と価値観がいくつかの条件と結び付いたときに政治化する可能性があるという問題として見ることができると思う。
１．フィリピンを巡るいくつかの事例
（１） 東ティモール問題を巡っての国際会議紛争
マニラでの東ティモールに関するアジア・太平洋会議があった。これは、1994年の５月に、国立フィリピン大学の有志が中心になって計画したシンポジウムだが、インドネシア政府が猛烈な圧力をかけて開催中止を求めた。東ティモール問題はインドネシアの内政問題であって、外国が容喙することはまかりならぬ
というのである。スハルト政権は、もし開催するならば、今後、モロ民族開放戦線との和平交渉の仲介役を下りるという強硬な態度に出た。フィリピンにとって一番深刻な安全保障、国内治安上の問題はイスラム分離主義運動であって、数年前からインドネシアが仲介し何らかの決着がつくのではないかという楽観論が出ていたわけだが、この役割を下りるということで圧力をかけた。このことから一気にこの事件が政治化し、国政選挙と地方選挙の直前だったこともあって、ラモス政権は窮地に追い込まれたが、結局外国人参加者にビザを発給しないという措置で何とかスハルトの了承を得た。スハルトが強硬な立場をとった理由は、東ティモール問題がインドネシアにとって非常にナーバスな問題であり、この対応を間違えると国内政治が一挙に流動化する危険性があるということである。
ASEANの性格は、もともと非常に曖昧で、社会、経済、文化的な共同歩調をとるという協力体制が掲げられただけで、政治的な目的は無かった。ただ、いくつか“何をしないか”ということについての合意はあって、その一つが武力紛争を起こさない、２番目が互いの国内政治に干渉しないという原則であった。スハルトはこれを盾にして圧力をかけたといえなくもない。ところが、これが結果
的にフィリピンの国内政治への深刻な介入になったわけで、ラモス政権は追い詰められてしまった。
このことは、ポスト冷戦期においてASEANの関心が外から内に向かってきたことを意味する。さらに、域内での相互交流が非常に急速に拡大しており、政府間レベル、NGOレベルだけではなく、出稼ぎでも多数の人が相互に行き来している状況の中に出てきた。つまり、接触面
が拡大するにつれて紛争が増えてくる、そういう事件として考えられる。その背景には、ASEANの中における力の格差、例えば政治的影響力の格差がある。ASEANの中核メンバーであるインドネシアとフィリピンの間でも政治的影響力の格差が非常に大きくなった。インドネシアがこうしたフィリピンに圧力をかけたということがいえるのではないか。ラモスとスハルトは、首脳外交で決着しようとしたが、国際世論が厳しい批判を投げかけたことで許されなくなった。東ティモール問題は、インドネシアは内政問題と捉えているが、国際社会では人権問題、少数民族問題、あるいは民主化の問題の文脈で捉えられるので、首脳外交的な従来型の妥協が封じられたのである。
（２） フィリピン人メイドの処刑問題
フロール・コンテンプラシオンというメイドが殺人容疑でシンガポールで死刑判決を受けたが、フィリピン国内では冤罪説が囁かれてマスメディアでも報道されるようになった。この声に押されて、フィリピン政府は再審あるいは慎重な審理をシンガポール政府に要求したが、シンガポールは、法の手続に則ったもの、国内問題であるとしてフィリピン政府の要求を拒否した。ところが、想像以上に紛争が激化し、シンガポール航空の事務所に手榴弾が投げつれられる事件が起こり、相互の大使を召喚するという事態になった。フィリピンの外貨獲得、最大の収入源である出稼ぎ労働者を十分に保護していないという声がラモス政権に向いて、ロムロ外相を更送せざるをえなくなった。その直前には、フィリピン国内で委員会を作って、そこでもし無実という結論が出たならば、シンガポール政府と断交するという声明を出さざるをえない状況となった。
これは明らかにポスト冷戦型の紛争である。従来もASEANの中で域内国家の紛争があったが、それらの多くは領土問題、人種問題であった。しかし、今回はその何れでもない問題により、ASEANメンバー国が深刻な対立に立ち至った初めての事件である。この紛争の背景には、ASEANメンバー国の経済的格差の拡大、各レベルでの人的交流の拡大がある。経済的格差の拡大は、単に統計上の格差ではない。ASEAN内部では移民送り出し国と受け入れ国とが分裂し、フィリピンはASEANの他国に対して最大の出稼ぎ労働者の送り出し国になっている。従来顕在的な仮想敵が存在したために政治的結束を保って来たASEANにとって最大の顕在的な仮想敵である中国がポスト冷戦において潜在的な仮想敵になり、一時潜在敵な仮想敵であったベトナムがASEANのメンバー国になった。そうなると紛争が内向きになる危険があるという象徴がこの事件である。その意味で、真に域内外交が問われた事件であったといえよう。従来、東南アジアでナショナリズムが発動される場合は、ほとんど対大国外交においてであった。域内外交に領土とかエスニシティー絡み、大国絡みではなく、これほど大きなナショナリズムが動員されたのは初めてであり、この自然発生的なナショナリズムをどう処理するかという難しい外交手腕を各関係国が問われた事件であった。
（３） 中国軍によるミスチーフの占拠事件
フィリピン名でパンガニバン環礁
に中国軍が漁民避難施設と称する軍事施設を建設したことを、フィリピンでは1995年２月８日に大統領が発表している。中国の狙いは、この地域で将来有望な油田、天然ガスが発掘された場合に備え、まず既成事実を積み重ね、最終的に２国間交渉に持ち込んで共同開発を目指すことにあり、むき出しな軍事攻勢をかけたわけではないということかもしれないが、これは東南アジアの地域の安全保障に極めて重要な意味を持つ事件であった。カンボジア紛争後は、この海域での紛争が最大の問題の一つになるであろうことは誰もが予想していたわけで、そのための警告も中国に出していたが、にもかかわらず中国が攻勢に出てきた。しかも、中国がこの問題の最大の敵としているベトナムではなくて、フィリピンを狙った。
ここで強調したいことは、フィリピンがどういう態度をとったかということである。まず当然、中国へ外交ルートを通
じて抗議して警告を出した。これは深刻な主権侵害であって、直ちに立ち退けということだが、フィリピンがとったその後の処理は二つあって、なるべくこの問題を２国間の紛争ではなく、リージョナルな紛争であるという位
置づけを積極的に行おうとした。とりわけASEANとしての対中国共同歩調に多くを期待するという行動をとった。また、直接的な軍事行動もとったし、軍の近代化のための国防予算の増大も行っている。ただ、一番印象的であったのは、事件発覚後直ちに上院の外交委員会で公聴会が開かれたが、この時の議論の中心はアメリカが何をするかであって、1951年に結ばれた比米相互防衛条約が南沙諸島での紛争を含むのか否かという議論であった。これに対して、当時、公聴会に出たロムロ外相は、比米相互防衛条約の紛争はメトロポリタンエリアの紛争に限られこれは含まない、そういう回答を行っている。しかし、その後、フィリピン政府が必死にアメリカ政府に働きかけて、アメリカ政府高官にアメリカもこの地域での紛争に無関心ではいられないといった象徴的な声明を出してもらうようにかなり努力を払った形跡がある。
ASEANは、ポスト冷戦においてこの問題が深刻になることを予想しており、多国間協議の枠組みで解決すべき努力をしてきた。その成果
の一つが、1992年７月のマニラで行われたASEAN外相会議での南シナ海に関するASEAN宣言であった。にもかかわらず、中国が海軍、空軍力が最も弱体化している米軍撤退後の時期を狙ってきたことに衝撃がある。もし中国が居座った時に、これに対して軍事行動を殆ど何もできないことはフィリピン国軍も紛争発生直後から認めている。米比基地交渉の時、アメリカ軍の存続の是非の議論は安全保障の観点からなされたというよりは、基地で働く人々の経済的な収入をどうするかという経済的な観点からのみ行われた。そして、リベラル派だけでなく保守派も唱和したエモーショナルなナショナリズムによって米軍は1992年に撤退した。このように、フィリピン国民は安全保障面
でほとんど危機感をこれまで持ったことがなかったが、青天の霹靂のように事件が発生したのである。米軍が撤退した後、ASEANなどとの共同軍事行動などを積極的に推進し、ARFなどの多国間安全保障にシフトする構えも見せたが、この紛争が起きてみると、ASEAN諸国の中国に対する態度は、必ずしも同じ強さではなく、フィリピンが最後に頼ったのは、米政府の声明であった。ここにASEANの安全保障の問題、特にフィリピンから見ると象徴的なこの事件の持つ意味がある。
（４） ミンダナオにおけるイスラム過激派のテロ活動
アキノ政権が発足したときからイスラム分離主義運動の主流派であるMNLFとの交渉が始まったが、1995年の４月４日に、南サンボアンガ（ミンダナオ）でイスラム過激派が突如大きな軍事行動に出た。今回のテロは従来になく大規模なもので、内外に衝撃を与え、特にラモス政権に大きな衝撃を与えた。地域大国のインドネシアが介入しているので、MNLFと何らかの妥結に至る可能性はあるが、これが妥結しても問題は終わらないのでないかという悲観論が急速に出てきた。すなわち、戦争でも平和でも無い状態がミンダナオで今後継続するという悲観論である。ミンダナオだけでなく、東南アジア全域においてイスラムの影響力はここ10年ほど際立って増大しているが、それは文化面
とか生活様式面に今のところ限られている。しかし、最近のイスラムの影響は、都市部、学生、知識人に浸透しており、これがどのような時に政治化するのかが問題である。東南アジアでは現在急速な工業化あるいは近代化が進行し、これに対する異議申し立てといてイスラムが何らかの意味を持ってくる可能性がある。ミンダナオで起こっていることはそういうミニケースではなかろうか。現在のフィリピンの開発はミンダナオにも及んでおり、中央からの資本、外国資本が大量
に入って来ている。そこに経済的な利害の対立が出てくるし、イスラムが何らかの形で介入してくる、すなわち、幾つかの条件がそろうと、文化面
、生活面での影響にとどまらず、政治化する可能性もあるといえるのではないか。
２．ASEANの性格及び存在理由
ポスト冷戦期のASEANについては、従来、性格づけを巡って二つの対立する見方があったように思う。一つは、ASEANは冷戦の産物であるという見方である。少なくとも冷戦の終結によってASEANの政治的な役割は大きく減少した。ARFも冷戦の終結によって、安全保障上の空白を恐れるASEANがとったディフェンシブな対応である。ASEANの安全保障は、第一義的には中国情勢、日中関係、日米関係、あるいは米中関係、そしてインドの動向などによって決まる、いうならば従属変数であるという見方があろう。もう一つは、ASEANというのは、発足時においては冷戦とは無関係であった。ASEANの最大の役割は対内的、対外的、対外的な脆弱さを持つASEAN諸国の信頼醸成措置である。対内的脆弱性は、ASEAN諸国（タイを除く）が全て戦後に独立し、国民統合という課題を背負い、共産主義の浸透に抵抗するための経済開発を進める道を選択したことによって生じた。対外的脆弱性というのは、隣国の排外的な対外政策、あるいは領有権紛争、外交チャンネルの未整備等である。こうした国々の信頼醸成措置として、特に60年代のインドネシアとマレーシアとの深刻な対立が解決した後、ASAを受ける形で発展したのがASEANである。従って、冷戦終結後もこの意義は失われていないという説である。どちらにもそれなりの説得力があるが、冷戦の契機は否定出来ないし、ASEANは、冷戦後深刻にその存在理由を問われている時期ではないか。その最大の理由は中国問題である。
東アジアにおける冷戦は、米ソ対立ではなく、米中対立の方がはるかに重要である。これは東南アジアも同様であり、特に中国の動向が東南アジアにとって重要であった。また、冷戦は東南アジアでは何よりも内政問題であった。これには二重の意味があって、一つは、冷戦が内戦として戦われたという文字通
りの意味、２番目は、冷戦の一方の主役である中国問題が国内問題であるという意味である。つまり、国内の華人問題が、経済面
だけでなく、政治面でも極めてセンシティブな問題であり続けた。そういう意味で国内問題ではあったが、華人の帰属意識は政治問題化しやすく、特に冷戦期には微妙な問題であった。
冷戦が東南アジアにおいては終わり、特にベトナムと中国の国交正常化はまさにその掉尾を飾るものであった。国内問題としての華人問題も、80年代に中国の国籍法により二重国籍を否定され一応決着した。しかし、中国は米軍が撤退した後も依然として東南アジアにおいて極めて高いプレゼンスを持っている。そういう意味で中国問題は、まさにポスト冷戦後においてもASEAN安全保障の最大の課題である。華人問題も東南アジアが急速な経済発展をする中で新たな形を帯びている。ASEANからの対中国民間投資の主役は華人資本だが、再び華人の帰属意識への疑念が政治問題化する危険性が指摘されている。それと、特にインドネシアで顕著だが、華人への批判、集団的なジェラシーは深刻なものであり、庶民と知識人を問わず中国問題はインドネシア・ナショナリズムの核心に位
置し、再び大きくクローズアップされている。華人問題がほとんどないといわれるフィリピンでは誘拐が最近頻発しているが、被害者の過半数が中国人であり、華人の問題が実は非常に微妙であることを示唆している。とう小平の開放政策によって、海外の華人と中国政府との関係が中華人民共和国成立以来初めて改善されたが、こうした中で華人の問題が改めて政治的な争点として、或いは隠れた争点として浮上してきた。実際、中国は1994年の４月にインドネシアのメダンで反華人暴動が起きた際に懸念を表明したが、これはかなり軽率な行動で、インドネシア政府は直ちにこれを内政干渉であるとした。華人の問題は依然として国内問題であり、その背後に中国の影を見るという微妙な問題である。
３．国家及び国民の形成と外交、安全保障の変化
東南アジアで今何が起きているかという時、一番重要なものは、国家建設が急激な勢いで進んでいるということである。世界的には既存の国家の枠組みは緩みつつあるが、東南アジア諸国は、東ヨーロッパ地域と並んで、グローバル化と同時並行的に急速なステート・フォーメーションが推進されている。しばしば問題にされる軍拡競争、国軍の近代化はその一つの現れに過ぎない。その最大の原因は、工業化、産業化の要請であって、急速なキャッチアップ政策が至上命令となっている。そこでは国家の役割は強調されざるをえない。東南アジアでは、まさに今、国民国家形成が上からの至上命題として急速に推し進められている。東南アジアが初めて領域国家として意味を持った国家になりつつあるのが、現在の状況ではなかろうか。
ここで現在一番注目されるのは、外部資源動員型から内部資源動員型に国家構造が急速に変化しつつあることである。外部資源動員型というのは、植民地型の財政構造であり、例えばフィリピンでも、税収でいうと関税に大きく依存して、また直接税より間接税が多い等、内部から本格的に資源を調達する構造にはなっていなかった。しかし、ここ10年ぐらい東南アジア諸国で、税制あるいは軍事において内部資源を動員する制度が急速に改善されつつある。これは現在、曲がりなりにも東南アジアにおいて国民国家が成立しつつあるということであろう。国家の建設と国民の成立は必ずしも同じではないが、フィリピンメイド処刑事件で注目されたのは、無名のメイドの運命を自らの運命とする意識が瞬時にして成立した。国境を越えて、フロール・コンテンプラシオンの運命を自らの運命として、痛みを自らの痛みとする現象が瞬時にして見られたということである。これはかなり注目すべきことで、東南アジアにおいて初めて国民というものが成立しつつあるのではなかろうか。すなわち、ASEAN内部で人と物との移動が非常に活発になり、ボーダレス化が叫ばれる中で、改めてエスニシティーではなくて、国民が求心力を持ちうるということを示したのが今回の事件であったように思う。長く分節社会とか複合社会とされてきた東南アジアに初めて共通
の文化と生活様式を持つ国民が成立した。これは都市中間層といってもいいかもしれないし、或いはここから出てくる問題が民主化の問題であり、人権の問題であるといってもいいかもしれないが、国民の成立ということが今東南アジアで起きている最大の注目すべき現象であろう。こうなると国家の質を内外から問われるわけで、内から問うのが民主化であり人権の問題であるとすると、外から問うのが国際世論による厳しいチェックであって、インドネシアのスハルト政権に対する人権問題などの批判もこうした文脈でとらえられるだろう。今、ASEAN諸国は急速な経済発展を推進しているがゆえに、厳しい世論のチェックを受けざるをえない。とりわけASEANによる高い経済成長は外資導入と輸出主導によるところが大きく、この制約が強い。その意味でも、従来のASEAN外交といったものが次第に困難になってきて、外交パターンの変質を余儀なくされているのが現在の状況であろう。従来型のASEAN首脳外交は困難になり、不確定要素が入ってきたという意味では、やや悲観的な見方をとりたい。一方で、プラス要因として、例えばシンガポールとフィリピンが国交断絶寸前までいきながら断交に至らなかったいうことは、ASEANが曲がりなりにも1967年に発足して、30年近く信頼醸成措置として着実に成果
を積んできていると見ることもできるので、その意味では楽観論である。このようにASEANの将来については悲観論と楽観論が交錯している。
外交面では国民をどう処理するかが問われる。安全保障面
でいうと、当面は中国問題が焦点になる。中国との関係ということで全てのASEANのマルチラテラルな安全保障の枠組みの質を問われる。それが現在の結論である。
